2008年4月9日，广州凤和村举行第四届村民代表选举大会。

三问余杭“法治指数”

《南都周刊》记者 陈建利 北京报道

作为中国内地首个法治水平量化评估体系，余杭的“法治指数”一经公布，就引发了巨大争议。71.6分能准确、公正地反映余杭区的法治水平？它能否起到“花钱买监督”的效果？余杭经验是否真如有关学者所言，值得推广？就这些问题，本刊专访了中国政法大学法学院何兵教授。

指数不能比较，意义何在？

南都周刊：2005年香港的法治指数是75分，而余杭2007年的法治指数是71.6分，仅比香港低3.4分。课题组对此的解释是前者的及格分是50分，后者的及格分是60分，两者不能直接对比，你怎样看待余杭的这一法治指数？

何兵：60分及格，现在都达到71.6分了，说明余杭政府的法治建设够健全，该歇歇了。

有比较价值才是建立法治指数意义的根本所在。一个地区的法治指数评比，必须考虑与其他地区和国家的评比接轨，判别出高下才有压力寻求改变，否则就难以摆脱政府为自身涂脂抹粉的嫌疑。这好比考试，若一个人一张不同的试卷，最终的考分不能分辨优劣，这样的考试有何存在价值？

南都周刊：余杭区委领导说，这是“余杭自己花钱买监督”，认为指数可以对余杭的法治建设起到监督促进作用。

何兵：监督从来都不是花钱买来的，而且也不需要花钱。人民群众的监督热情始终很高涨，就看你给不给渠道了。监督是什么？除了在制度设计上让各种权力相互打架、掣肘，相互平衡外，就是外部对权力进行监督，民主监督不就是民主的法制化吗？

南都周刊：余杭区要求各部门按照《“法治余杭”量化考核评估体系》的相关标准对照自身工作进行考核，而这个考核结果将作为评审参考依据之一。对此，有人认为，这会促进余杭的法治建设，您如何评价？

何兵：我粗粗地看了这个评估体系，绝大多数都是体制内部对各个部门的具体职能要求，与法治无关，有的指标在内部逻辑上存在矛盾，甚至违反法治原则。

比如，评估指标第一项第二个考评标准是“党委民主决策体系健全，在重大事项做出决策前，组织合法性论证达到100%。未达完全论证要求，每降一个百分点，扣2分。对党中央、国务院和省委、省政府明确规定，有令不行、有禁不止的，此项不得分。”这两者在内部逻辑本身是有冲突的，若省委、省政府的规定与法律法规有冲突怎么办？合法性与上级命令不一定总是一致的。省委、省政府的规定属于行政系统行政要求，与法治没有关系。

地方政府给自己设定一个法治的奋斗目标是值得肯定的，但指望这个法治指数的评估考核体制约束政府自己，几乎不可能，就像教育部对大学进行评估一样。

南都周刊：7月3日，由美国律师协会发起的“世界正义工程论坛”在维也纳举行，届时将出台一套具有普适性的法治指数标准。在你看来，建立这样一个指数有多大的意义？

何兵：世界性的法治指数以哪个国家(地区)为标准？美洲、欧洲，还是以中国余杭？

从一定意义上说，推出普适性的法治指数标准，就是一种意义上的全球化。法治的普世价值是存在的，但若将这些价值标准化、量化，没有什么意义。各个国家实行法治的路径不一样，法治形态也不一，这一点已经很清晰了。

此外，把感觉的东西量化是不可能的，就像人前面有个坎，你可能一用劲就跨过去了。这个过程中，要使多大的劲，步伐是大是小，方向怎么调整，全凭一个感觉，但如何描述这个过程就很难了。法治量化就面临这个难题：一个国家的法治水平，需要多少指标才能量化。

政府深度介入，公信力何在？

南都周刊：各个评分者依赖的两个主要参考资料和数据，一是来自“法治余杭”量化考核评估体系，由各相关部门进行自行评估，另一个是“法治余杭评估参考数据”，这部分由纪委、司法等部门提供。这些原始资料对余杭法治指数起到什么样的作用？

何兵：这就是很多人对余杭法治指数持怀疑的原因所在，这些数据准确不准确，是否真实或含有水分，都存在疑问。整个评估体系与政府工作、绩效考核指标相对接，也就失去了公信力。

南都周刊：这个项目，余杭区政府投入30万元资金。政府既是出资者，也是推动者，对这样的角色，你是怎样看的？

何兵：政府成了“利益关联者”，公信力就会大打折扣。无论是香港社联推出的“法治指数”，还是去年亚洲及太平洋沿岸国家的律师及相关法律团体为“世界正义论坛”草拟的法治指数标准，其主体均是独立的社会组织，唯其如此，才能保证评价的客观和中立。

南都周刊：但这里我们也看到一个悖论，就是在中国现在的体制下，如果政府不愿配合，不进行深度介入的话，社会组织的数据采集或采集的准确性与全面性就可能成了问题。

何兵：这个悖论是中国社会组织发展滞后、权力机构长期为社会力量的成长设置种种障碍的苦果。唯有让一个独立的、纯粹的民间组织来进行评估，才能摆脱这一困局。而实际上，鼓励民间组织在法律范围内自由地生长，也是法治建设的应有之义。

权重分配，是否合理？

南都周刊：在余杭法治指数评价体系比重上，内部组、外部组各占17.5%，专家组占30%，民众意见占35%，据我们了解，在专家组14个专家中，约三分之一的专家只是去过余杭做一次或两次的短暂调研，占如此大的比重是否合适？

何兵：作为一个判卷老师，首先他要知道考生做了什么答案，其次是评分标准是什么。要知道考生做了什么答案，这要求对余杭的角角落落有全面的了解。若余杭有10个乡镇，就要对这10个乡镇都进行调研，还有各个行业，机关单位等方面，(这个工作)半年一年也完不成啊！

南都周刊：这次课题组一再强调民众满意度调查占很大的权重。反观香港法治指数，后者的评审者为专业人士，一些独立人士的意见只是作为对照标准。这两者的区别，你是怎样看的？

何兵：我觉得民意占的权重高，可能是为这个指数的合法、合理性寻求支持。但对一个地区法治水平的评价，不应单单是一种感觉，还应对该地区的法治状况有深入、全面的了解，只有这样，评估的结果才有信度。因此，从这个视角看，不是相关的法律专业人士或从事与法律有关的人士实在难以评价一个地区的法治水平，香港的这种做法可能更合理一些。

南都周刊：有学者称，余杭法治指数将产生一定的“蝴蝶效应”，对其他地方政府形成压力和动力。还有人担心，余杭法治指数会不会引起“量化”跟风热，弄出什么“和谐指数”、“科学发展观指数”？

何兵：香港在2005年就出台了法治指数，也没见引起“蝴蝶效应”。这是一种表态，一种立场，顶多说我们朝法治的方向在努力。若这个指数真的可行，值得在全国推广，那法学专家可就有生意了，全国有3000多个县，专家还不得整天在空中飞来飞去的，这不是很荒唐吗？

所以，这种担心是多余的，不可能有人跟在后面学的，除非中国人都太傻了，进入“文革”时期的疯癫状态了。现在地方政府都很务实，都在忙着“发财致富”呢。我想说的是，在“发财致富”，为自己脸上贴金的同时，千万要记住给子孙后代留下点真正的“制度遗产”。

南都周刊：回过头来看，若一个地区想努力提高自身的法治水平，最重要的是做什么？

何兵：最重要的是落实民主监督，现在是发展民主法治化的时候了。中国这些年来，经济领域的法治化好一点，比如有物权法来解决物权问题，有合同法来解决商业交易的问题。当然，也有公法，比如有行政诉讼法来解决人民对政府不满的问题。

但在民主领域的法治化确实慢了一些，弱了一些，或者悬空了，人民的民主权利没能法治化，权利悬空了，民主监督就没有。民主监督实际上是最主要的监督，监督从来不缺资源，13亿人，有13亿双眼睛盯住呢！