外来者的观察

在余杭司法局对外发布的新闻通稿中，戴的名字被放在了显眼的位置。发布于今年4月的“香港大学法学教授戴耀庭来余杭指导法治指数出台工作”一文，是见诸媒体的关于“余杭法治指数”最早的报道。但实际上，戴与余杭方面的接触，不超过72个小时。

2007年1月，戴与浙江大学法学院钱弘道教授、余杭司法局官员在香港首次见面，提供了香港法治指数的相关资料，包括调查的方法和流程。钱弘道率领课题小组自行设定了余杭指数的九大指标和调查问卷等，戴并未参与其中。

今年4月7日，戴耀庭来到余杭，参加了为期一天半的研讨会，介绍了香港在实际操作过程中遇到的困难和问题，例如该如何发放问卷、问卷的回收期应为多长等等。“他们邀请我参与专家组打分，由于我对余杭地区和国内的法治情况都不熟悉，所以没有答应。”戴耀庭始终认为，在余杭指数中，自己的角色更接近于一个观察者。

“其实我的角色很被动，他们问我答，他们希望我给意见，我很乐意帮忙。余杭指数中，我只是一个外来者，尝试用我对法治的理解，给他们意见，让余杭的操作更加客观。”对于被推到台前成为一个宣传符号，戴耀庭不置可否。“大家互相借鉴经验来推进法治，这才是做评估的根本意义。”

由于在香港做法治指数调查时，正处于董建华任内政府民望最低的时候。75分，被专家解读为“处于高法治水平，但比过去略有退步。”那余杭的71.6分呢？“我自己觉得，71.6分，有点高。大家用的方法和指标不同，评分没有可比性，这只是民众印象的问题。如果你说只有六十几分，我想大家就觉得合理了。”

“香港的法治比内地好，这个不用分数也知道。”在香港中文大学念法学硕士的广州学生张尹忠，虽然没听说过法治指数，但他对香港的法治精神印象深刻。“你如何如何，将会被检控”，这是他在香港看到的最多“提示”。不按规定停车，会被检控；只要是“头上有屋顶”的地方，全都不能吸烟；在地铁中吃东西、暴粗，会被罚款、检控……“每次当我过了罗湖桥、踏上香港土地，就自然不会随地抛垃圾、不乱过马路，走在路上，总会依照道路规则，更不要说随地吐痰了。”

除了深入民间的法治精神，香港政府的“依法办事”也是有口皆碑。“香港，胜在有ICAC。”在戴耀庭2007年带领余杭司法局官员参观香港廉政公署的时候，这句口号不仅是墙上的标语，更使政府公务员队伍“不能贪、不敢贪、不想贪”。在“亚洲司法体制信心”调查中，香港每年都获得很高的评级，2006年评级高居首位。与世界各地相比，香港在司法机构信心一环的评级，仅次于澳大利亚，高于美国。而在2006年，中国十大城市的评选结果中，香港被评为中国最讲法治的城市。

“香港和内地处在不同的法治阶段。”戴耀庭分析，法治有四个阶段：第一个阶段是有法可依，第二个阶段是有法必依；第三个阶段是以法限权，第四个阶段是以法达义，就是以法律达到公义。香港处在第三四阶段之间，而内地是在第二三阶段之间。

比起香港，戴耀庭认为在余杭做法治指数调查更有意义。“在内地这么多年的法治建设中，我们建立了法律，而政府尽量用法律作为管治的工具。可法律是不是能限制政府的权力？公众有没有一个制度，来超脱政府的行为？即使在内地有行政诉讼法，可在某些问题上，机关与法院的独立性，仍然未有与香港法治相同的力度。”

由此，戴总结出，法治指数的意义不在于结果，而在于过程。法治指数的出台，就是一场中国特色的普法。这个过程可以让政府、执法人员提升他们的法治意识。

在他的观察中，余杭区司法局的工作人员从前期调研到后期操作，包括对外公布评分标准、开新闻发布会等等，与内地过去闭口不谈当地实际法治情况相比，的确是个很大的进步。

“书生只能用书生的办法”

两地打分，“内外”有别。

香港法治指数的调查方法是以一个“内组”就七个范畴所给予的评分作为计算基础。内组成员包括法官、立法会议员、官员、律师等。除评审团外，社联通过专家小组特定挑选与法律相关但不属于法律系统内的人士组成一个“外组”(包括专家、记者、社会工作者等)，以确保内组的评分具有效性。

“两个指数的区别是，余杭将外组、内组都算进分数里面，还引入了专家和民众组，我们则主要看内组。我的理念是，一个内组操作的人，才最能直接掌握法治状况。而外组只作为比较组别，以供参考。”戴耀庭说。

除了采样的不同外，两地调查的范畴也不尽相同。香港指数的范围更窄一些，7个指标都直接与法律相关，而余杭指数的9个指标，超出了法律的直观范畴，包括了“依法规范市场秩序，促进经济稳定良性发展”等指标。“这等于是把渴望法律发挥的具体作用也囊括进去了。”戴耀庭建议，类似的指标具体作用有多大，下次调查中是否要涵盖，余杭可以再行斟酌。

戴耀庭通过比较两地指标的权重，发现与“健全监督体系”有关的选项，在香港得到了更高的分数。“可能的解释是香港的法治文化较强调外部对政府官员的监察，但大陆则较侧重于政治官员自行守法。”

虽然参与程度不高，但戴耀庭还是十分关心外界对余杭指数的评价。“我跟钱教授交流的时候，他就十分担心被批评为政绩工程。”

“你怎么看待余杭指数被质疑为‘花钱买奖状’？”记者问。

“如果有一些外界的评论，也可以起到平衡的作用。书生能做的，只是用书生的方法。实际结果怎样，我只能乐观地看整个事情，希望整个过程中能影响到官员们。至于是否真成了花钱买奖状，我无法判断。”他说。

由始至终，无论对指数本身还是外界的质疑，戴耀庭始终保持着一种“局外人”的态度。在出发去维也纳参加“世界正义工程”论坛前，他携家人往深圳度假。台风“风神”为香港带来八号风球后，正直袭内地的心脏地带，洗刷各大城市污浊的空气。他在大梅沙海滩边上琢磨，该怎么在大会上与大家交流这种“可计算的正义”。