并不成功的香港试水

记者：华璐 香港报道

“我自己觉得，余杭71.6，有点高。”

戴耀庭，香港大学法律学院副教授，多年来从事法治环境研究。此次，也被杭州市余杭区列为顾问专家。而其所主导的2005年香港法治指数调查，正是余杭法治指数的参照系。

6月25日晚上，在香港，“风神”给这个城市带来百年不遇的强降水和八号风球。在新界一个咖啡店里，刚完成维也纳法治指数大会发言稿的戴耀庭，即使身边走过一大群看完电影吱咋叫唤着的孩子，也没能打断他关于法治指数的清晰表述。

在采访过程中，44岁戴耀庭向记者强调最多的是，香港、余杭两地法治指数调查所用的方法和指标不同，不能进行简单比较，但他同时表示，法治指数在内地由政府主导，要排除人为因素，难度更大。

法治指数，这个可计算的正义，并不是香港首创。

“用法治这个概念来衡量社会发展，是比较新的事物。因为究竟什么叫法治，法治应涵盖什么范围，法治程度是否可以被量化，目前还没有统一的理解。无论是香港还是余杭，两地都是对法治指数的一个探索，都有值得后来者借鉴和反思的地方。”戴耀庭说。

本周，他将带着参与两次法治指数调查的经验，出席在维也纳举行的“世界正义工程”(the World Justice Project)论坛。该论坛由美国律师协会(ABA)发起，来自全球不同行业的500至700名领导人或专家将出席论坛，目的是厘清法治的观念，并提出跨区域适用的“法治指数”。该指数敲定后，将在十个国家试运行，中国不在其列。

法治指数的两种路径

早在戴耀庭做香港法治指数之前，已有不同国家和地区做过法治指标或指数的厘定。当中较具权威性的，是世界银行2005年所推出的法治程度指数和“世界正义工程”亚太分会于去年9月草拟试行的法治指数标准。

2005年底，世界银行出版了一个叫《国家财富到底在哪里？》的专题研究报告，提出“法治程度可决定一个国家57%的无形资本价值”。

为了量化法治对一国财富创造的影响，世界银行还特别设计出一套法治程度指数。该法治指数是以百分点来度量的，指数越高，代表的法治程度越高。按照这项研究的计算，经济合作与发展组织成员国(美、英、日、韩等30个国家)平均法治程度为90，瑞士则高达99个百分点，而埃塞俄比亚的得分只有16.4，尼日利亚甚至不到5个百分点。

“目前世界上对法治的研究，主要分为两种路径。”戴耀庭介绍，“一种是价值性的路径。它审视法律的内容，看其是否确认某些基本人权和价值。”按照世界银行的定义，法治的本质在于一国人民的守法意愿以及对该国法律制度的信任程度，法律规则是否公平和能否预期，财产权怎样得到保障。因此，世行的法治指数，可以归入“价值路径”。

另一种是“体制路径”，一种更聚焦于政府是否依法行事的考核方式。以“世界正义工程”的法治指数为例，“政府的自律和他律的均衡”被放在了法治定义的四项基本原则之首。“这种对法治的理解着重于看政府是否依法行事，政府的体制、运作的程序，是否可以确保达到利用法律来管治社会的目的。”戴耀庭说。

无论是香港2005年法治指数还是余杭法治指数，采取的均是后者。“一个社会的法治情况，很大程度上还是取决于政府的执政情况。”戴耀庭认为，“体制路径”虽较为狭窄，但比较之下，可令指数的指向更为明确，得出的结果更具现实意义。

2008年3月24日，香港水警正准备出海工作。罪案率是香港法治指数评审考核数据之一。 记者 霍健斌 摄

悄无声息的香港法治指数

香港法治指数极具民间色彩，由NGO组织社会服务联会(简称社联)主办。作为多年的相识，戴耀庭毫不犹豫地从社联业务总监蔡海伟手中接过了调查任务。

酝酿两年，由知名学者和律师组成的七人专家小组编写的香港法治指数报告，在经四名法官、四名立法会议员、两名律政司官员、三名大律师等在内的19名专业人士评审之后，于2006年1月7日，社联召开记者发布会，公布香港法治指数得分为75分。

但出乎蔡海伟意料的是，香港法治指数如同石沉大海，缈无回音。

“当时各大报馆和电视台的记者都来了，但第二天只有《星岛日报》发了一篇300多字的报道。”蔡海伟甚至不记得《文汇报》也发了一条小消息。记者询问了多位香港传媒界及学术界的专业人士，大家均表示对香港法治指数没有任何印象。香港《经济日报》记者、《苹果日报》专栏作家陈宁指出，“如果传媒对指数没有印象，那证明它是比较小众的，没有引起公众关注。”

“现在即使是我们社联内部，也很少有人提起这个指数了，当年负责跟进项目的工作人员全部离职了，只剩下我能说清楚法治指数。”作为项目总负责人，蔡海伟感慨万分。

香港法治指数是“香港社会发展指数计划”的一部分。1999年，社联展开该计划，制定一套评估香港整体社会发展进程的工具，每两年公布一次。社会发展指数是由14个领域，共47项社会、政治及经济指标组成。2004年起，社联将法治指数纳入评估体系。

报告开宗明义，“法治不单是社会进步的象征，更是社会发展的一个重要基石。”在那个记者会上，社联行政总裁方敏生曾表示，法治指数除了可以让社会了解香港的法治情况，更能够提供一套评估方法，广泛应用到其他国家及地区，与之互相比较。“社联将继续追踪香港的法治情况，每两年公布法治分类指数。”但方的这个承诺现在已成空谈。

由于资金问题，社联暂时搁置了香港法治指数的调查。“这也与推出之后反映不理想有关”，蔡海伟说，虽然社联将报告提交给香港律政司，但没有得到任何回应。记者发函联系香港律政司，询问他们是否还记得两年前社联提交的香港法治报告，但截至发稿时，没有得到任何回音。

对法治指数被各界冷落，戴却不感意外。

“政府回应？为什么政府一定要回应呢？”对于香港法治指数报告的“石沉大海”，戴耀庭反问记者。“律政司每年接到成千上百份类似的民意调查和民间报道，怎么可能一一回应？”他略带戏谑地微笑，顿了顿接着说，“香港法治指数没有得到公众的注意，我估计还有一个原因，那就是50分及格，香港得了75分，这表示香港的法治程度处于较高水平，跟公众和政府的认知都比较一致，自然没引起大家注意，如果我们给香港法治打了个不及格的分数，那肯定媒体就会大肆报道，政府也会出来回应了。”

戴耀庭目前正联系几所大学的学者，打算向申请资金，自行把法治指数调查延续下去，而未来的调查可能在大陆、香港、台湾展开比较。他说：“我认为只做一次调查是没有意思的，必须定期地、连续地做，大概两年为周期做一次，然后透过指数的升跌告诉民众，到底我们的法治状况是在改善还是在恶化。”