“我们认为，可能有些事情，还是要在争议中成长，在争议中发展……”

6月20日，浙江杭州余杭区司法局四楼会议室。局长毛新利向来访的苏沪司法界同行介绍法治余杭经验时这样说。5天之前，余杭向外界公布了中国内地第一个法治指数。

法治指数为何物？有人说，这是一个地区法治水平的量化指标；还有人说，这是一种看得见的、可计算的正义。在世行的研究报告中，它是国家无形资产的重要组成部分；在联合国主持的发展项目中，它被认为是国家政治稳定的主要参数。

在余杭，法治指数出台后，则是一时冠盖云集，上至司法部高官，下至沪苏湘等省市司法界同行、学界顶级专家，盛誉如潮，甚至有来访者称“眼睛为之一亮，精神为之一振”。

南都周刊编辑：石扉客专题策划：主笔 石扉客专题采写：记者 谢海涛 华璐 陈建利

杨乃武和小白菜的故乡

从地图上看，余杭位于杭嘉湖平原中心地带，北、西、东三面相拥杭州市区，区政府位于市区东北方向30公里外的临平镇，区名则得自市区以西的余杭镇，而使之声名远扬的则是发生于此的清末四大奇案之一的“杨乃武与小白菜”案。

在余杭镇以东02省道旁，小白菜民俗文化园的松窗竹户间，80多尊仿真雕塑、声光电的装置，栩栩如生地展现了这宗扑朔迷离而最终冤情昭雪的奇案情景。时至今日，该案仍在当地声口相传，被引为“余杭人对法律公正的诉求和渴望由来已久”的明证。

2005年，浙大光华法学院院长孙笑侠和两位同行来这里做中国冤案课题研究，时任余杭区委书记的何关新对此课题很支持。而此前何在中央党校学习时，又结识了同为浙江富阳人的中国社科院法学研究所研究员钱弘道。

何、孙、钱这三个人的良好接触，为余杭法治指数出台，打下了最初基础。

2005这一年，距中国把依法治国方略写入宪法修正案，已历6年，是全国“四五”普法教育年，也是余杭区“二五”依法治区的考核年；这一年，香港也已公布了中国第一个法治指数；这一年，余杭区在全国百强县排名第16位，人均GDP突破4000美元。也恰在这年10月，余杭区委和政府提出了“法治城区”的概念，任务落实到了余杭区司法局，时任局长的马其镖受命组队到江苏盐城考察，同时进行内部调研，经多次修改，形成了“法治城区”的意见，后改为“法治余杭”。

次年春节，余杭区委书记何关新与区委副书记汪宏儿，找到钱弘道商讨“法治余杭”问题。2月11日，在杭州西子湖畔的望湖宾馆，汪宏儿再邀孙笑侠、钱弘道等会谈，商定成立专家委员会，“借脑”推进法治工作。这次后来被钱弘道称为“望湖会议”的会谈，标志着法治余杭课题的正式萌芽。

这次会议2天后，根据马其镖的调研结果，余杭区委即发出《关于建设“法治余杭”的意见》，意见出台两个月后的一次座谈会上，孙笑侠、钱弘道等10位法学界专家正式被聘为法治余杭专家委员会成员。会上，钱弘道作了关于法治余杭量化评估问题的发言，会后，余杭区委与浙大光华法学院确定成立课题组，余杭区从建设“法治余杭”的150万专项经费中，拨出30万用于课题研究。此时，工作重心已转到浙大的钱弘道，正式被确定为课题组负责人。

让一部分地方先法治起来？

“中国在搞法治国家，都没有拿出什么能够量化的东西来，你一个地方能搞得起来？”2006年，当“法治余杭”提出来时，余杭区颇有议论。争论也同样存在于课题组里。“当时我们做这个课题时，还是有压力的。一个学者，轻易地去谈新概念，冒犯学术传统，是有风险的。”孙笑侠说。

争论被归为两点，一是区域法治是否成立？二是法治能否量化？

对于前者，传统观念认为法治是个统一的秩序，某个地域的法治单兵突进很难实现。课题组成员，孙的浙大同事林来梵教授在一次发言中提出了部分地区先行法治的概念，林将其比喻为，“就像允许一部分人先富起来一样”，可以让一部分地方先法治起来。

对于后者，课题组的另一个成员，中国人民大学教授张志铭，是钱弘道在中国社科院时的同事，张此前在上海做过世界城市法治化治理的课题。在他看来，法治量化，应该代表了中国法治发展的趋势，但在中国国情下，其难点，除了价值判断外，还在于技术上能否支撑，如政府的各项工作数据，一是有没有？二是愿不愿意提供？三是准确度有多高？

争议性意味着工作的复杂。首先是如何确立一个“让一部分地方先法治起来”的评估体系，在钱弘道的记忆里，评估体系的确立过程中，曾广泛调研，反复排演，征求意见，乃至三易其稿，“压力很大”。

直到一年多后的2007年11月，由一个“法治指数”、四个“评估层面”、九种“调查问卷”组成的法治余杭量化评估体系问世，课题组提供的材料称，该体系开创了全国地方法治建设的先河。

是年年底，余杭区委以文件的形式将其印发，要求各部门按照评估体系确立的各项要求，进行全面对照检查，每年考评。而各部门遵照该体系进行的打分，将成为每年法治指数出台的参考数据。