2007年猪肉价格大幅上涨，并由此对群众生活造成明显影响的大环境下，东莞“禁猪令”立即演变为农历猪年岁尾的一场公共政策大争论。而这个禁令也被媒体称为是“世界上最牛的禁令”。

[城市·城事]

一座城容不下一头猪？

东莞市副市长李小梅在东莞市清理畜禽养殖业污染工作会议上透露，2007年11月26日召开的东莞市第32次党政领导班子联席会议研究决定，从2009年1月1日起，全市禁止养猪。

根据四步走的安排，东莞将用一年多时间分四步对全市范围内的养猪场进行全面清理：到2007年12月15日，对暂缓清理的养猪场进行核查，实行统一管理；2007年年底前对所有非暂缓清理的养猪场进行彻底清理；2008年底之前，对包括暂缓清理在内的所有养猪场进行全面清理；2009年1月1日起，全市范围内停止所有生猪养殖活动，仍进行生猪养殖活动的场所“发现一个、清理一个、查处一个”。

东莞市政府称，“禁猪令”的首要原因是东莞环境容量日趋窘迫，不堪承受养猪业的污染之重。东莞市政府提供的资料表明，一头猪排放的污染负荷相当于7—10个人排放的污染负荷。东莞现有75万头生猪，要新建一座日处理132万吨的污水处理厂，才能有效净化处理。按照现在每吨0.8元的污水处理费计算，一年需要4亿多元污水处理费。

在2007年猪肉价格大幅上涨，并由此对群众生活造成明显影响的大环境下，东莞“禁猪令”立即演变为农历猪年岁尾的一场公共政策大争论。而这个禁令也被媒体称为是“世界上最牛的禁令”。

[交锋]

懒汉政府PK科学决策？

围绕着各大媒体对东莞禁猪的报道，2007年12月7日，东莞市委宣传部和东莞市经贸局召开新闻发布会，详细介绍东莞2009年禁止养猪政策出台的具体条件、经过和稳定东莞猪肉供应的应对措施等热点问题，并强调这项政策是东莞市政府结合本地经济发展水平、土地和水资源承载能力、环境保护和污染治理现状等基本实际，实现产业经济转型所作出的科学决策。

面对争论，各方观点如何？

[决策者说]

李毓全(东莞市长)：从生产发展来看，养猪并不划算。

梁国英(东莞市副市长)：大量、分散、简陋的畜禽养殖场，不仅严重污染地表水源、污染空气环境，而且六成养殖场采用潲水养殖，易发食品安全事件。前几年群众写信投诉，人大代表、政协委员多次提出意见，强烈要求整治养殖业污染。其次，东莞仅2465平方公里的土地，聚集了1000多万城市人口，城市化接近80%，保留大量的养殖基地会占用宝贵的土地资源。与此同时，东莞市是以制造业为主的城市，其最大特点是工厂多、外来人口多，不养猪既可以节约土地，又可以减轻当地环境污染的治理难度。从社会细化分工的角度看，一个城市总是优先侧重发展优势产业，将一些产业淘汰转移出去也有利于其他地区发展生猪生产，各地区之间按照比较优势进行分工。因而，禁养令在东莞32个镇街征求意见时，得到了26个镇的支持。“禁猪令”是东莞市经过深思熟虑做出的决策，暂时不会做出改变，并且还会由禁养生猪扩大到禁养家禽等，但政府会进一步做好相关配套工作，确保猪肉供应，并对猪农进行妥善安置。

陈桂明(东莞市经贸局局长)：2009年起禁止养猪是以前政策的延续。本来是到2008年就要开始禁止养猪了，现在是考虑到各方面的利益，又多给一年的缓冲期。而且东莞本地养殖户非常少，很多本地人都跑到外地去开规模化的养殖场。东莞本地的养殖场，多数是外地人承包的小规模经营。东莞市政府的思路是，我们没有必要为落后产业的继续存在寻找理由，养猪业的淘汰是东莞产业结构调整的必然结果。

袁绍东(东莞市环保局局长)：禁养规定是根据东莞的实际情况提出的，工厂多、外来人口多加上养殖场多，造成非常大的污染，东莞不能再承受额外的污染量了。现在东莞的养殖户都没有能力处理污水，挣的是环境的钱。对于这些养殖户的安置工作，市里尚未有一个统一的做法。现在的养猪场大多集中在几个镇，对于他们的安置，将由各个镇去做相关工作，采取措施帮助贫困养殖户寻找出路。加强养殖人员劳动技能培训，解决就业问题。关于补偿问题，因为“四清理”时已有过补偿，这次清理将不再有任何补偿。

[专家视点]

周永章(中山大学地球环境与地球资源中心主任教授)：猪场的污染主要是粪便散发气体中氨氮含量比较高，气味难闻，但主要局限于生活污染，如果猪场采取立体养殖等手段，应该可以大大降低对环境的污染。因此，东莞的猪场污染相对工业污染来说，并不是最严重的。但对东莞这样人口密集的地区，影响却比较大。

丁力(广东省社会科学院研究员)：养猪业既是合法的，也是城市生活所必要的、与民生休戚相关的产业。“禁猪令”剥夺了农民选择养殖生猪的权利，一刀切的“禁猪令”更是“懒汉政府”的做派。养猪业完全可以在政府的指导下，实现“有限有保”，限制分散、传统、小型的养殖，而扶持集中、规模化、现代化的养殖，从而便可减少对环境的污染和破坏。东莞市政府出台“禁猪令”也有一定的合理性。寸土寸金的东莞主动放弃劳动密集型产业，释放土地资源，优先发展最有竞争力的产业。主动实现选择性发展是顺应时代发展要求。只是在这一取舍过程中，不应通过强制性的粗暴的行政直接干预，而应选择合适的时机，调动市场手段和资源来实现产业升级转型。与其一刀切地禁止养猪，不如制定相应的管理法规和产业政策，抬高养猪业的门槛，规范养猪业的排污行为，引导养猪业向环境友好型发展，让一些确实不能达到要求的猪场被市场淘汰出局。

[利益相关人]

彭国平(东莞市谢岗镇养猪户)：从1981年开始与猪摸爬滚打，有着26年的养猪经历，对政府设立的“禁猪”大限，实在没法接受。为什么都要吃猪肉却不让养猪，政府在制订这项政策时有没有考虑到养猪户的利益？我们的出路何在？一头猪从配种到上市要10个月的时间，投资风险大、回报期长，实在不容易。可这么多年来，都是靠自己摸索着经营，政府在养殖、治污方面从来没有过任何指导性的意见。如果政府加强指导，生猪行业是可以实现循环利用的绿色产业，政府为何要以环保的名义一棍子打死呢？如果实现禁养，辛辛苦苦经营的猪场将怎样寻找发展的后路呢？我们心里感到很迷茫和不安。

[第三方观察]

张国杭(广东省养猪协会会长)：珠三角“禁猪令”始于2001年。早在2001年前后，不少珠三角地区政府已出台“限猪令”和“禁猪令”，养猪业已经向粤东、粤北和粤西各地转移。养猪业的转移得到了不少珠三角外的县、市欢迎。一方面是当地发展经济的需要，另一方面是偏远地区土地、人力等资源丰富，养猪业的发展空间比较大。同时，偏远地区养猪业门槛偏低也是重要诱因。

广东长年从外地调猪进来，所以珠三角地区生猪产量下降不会对市场产生太大影响。东莞等珠三角地区发布“限猪令”或“禁猪令”，很大程度上在于产业转型的考虑。随着珠三角城市化、工业化进程加快，畜牧业发展受到地租和人力成本提高、污染影响附近居民等因素的影响，必然要向外地转移。

[纵深]

乔新生(中南财经政法大学社会发展研究中心主任)

东莞作出的这项决策，可以从经济学、社会学、政治学乃至法学的角度进行全方位的分析。

从经济学的角度来分析，在全国猪肉价格不断上涨的大背景下，东莞作出的禁止养猪决定，看似违背了市场规律，在一定程度上影响了市场供需平衡。但是，现代市场经济运行机制的基本原理是，各个地区的市场主体必须在比较优势的基础上，根据自身资源禀赋，进行制度设计，从而提高自己的竞争能力。

东莞作为著名工业重镇，其产业优势在工业，而要巩固自己的优势地位，必须在土地等资源的供给上，实行适度的制度倾斜。在土地资源不变的情况下，作出禁止饲养生猪的决定，可能更有利于土地资源的合理利用，也在一定程度上缓解了饲养生猪所造成的污染问题。由于中央政府要求各地实行生猪养殖补贴政策，所以，如果禁止饲养生猪，那么，当地政府可以减少相应的财政支出，从而集中更多的财力支持优势产业的发展。

从政治学的角度来看，这项公共决策之所以引起争议，并非因为当地居民群起抗争，而是因为在互联网的推动之下，少数新闻媒体反复炒作，其他新闻媒体陆续跟进，从而逐渐将这一地区性的公共决策变成了整个社会普遍关注的社会公共性事件。这种风暴中心波平浪静，而风暴周围风起云涌的政治现象，是中国社会转型时期，由于新闻舆论环境发生变化而显得特别突出。目前，中国的宏观新闻环境发生了巨大变化，部分新闻媒体可以借助自己所掌握的新闻资源，设置新闻议题，转移公众的视线。人们注意到，所谓东莞禁止养猪事件，完全是由于南方某些新闻媒体，根据某些新闻报道不断配发新闻评论，从而产生的公共性新闻事件。这类新闻事件的基本操作规律是，通过某些互联网发布有关消息，然后借助于互联网的消息，进行跟踪采访，并且制作纸面新闻作品，在发布新闻报道的同时，新闻媒体借助于他人之口，连续发表新闻评论，从而将一个地方性新闻事件炒作成为一个全国性的新闻事件，其他地区新闻媒体在抽取了基本假定的政治化评论中，彻底扭曲了这一公共决策的真相，从而形成一种带有明显倾向性的舆论氛围。

在几乎所有关于东莞市禁止养猪的新闻评论中，没有一个新闻评论作品的制作者关注当地社区居民的普遍意见，也没有任何一个新闻作者借助于哪怕是间接的数据统计和舆论调查，反映当地社区居民的意见。他们只是根据自己的好恶，进行大而无当的新闻评论，这样的评论不但不具有建设性，反而具有极大的破坏性，它迫使当地政府不得不花费大量的行政资源，反复进行公开解释。

从法学的角度来看，东莞市禁止养猪的决定，似乎在一定程度上背离了中央政府所作出的关于鼓励饲养生猪，从而确保猪肉市场价格稳定的决策精神。但是，无论是国务院关于饲养生猪的具体规定，还是国务院相关部门出台的关于饲养生猪的财政政策，都没有明确要求地方政府在调整产业政策的时候，必须保留生猪饲养产业。换句话说，中央的宏观调控政策旨在稳定猪肉市场价格，并且通过出台饲养生猪保险补贴财政政策，鼓励经营者饲养生猪。从法律制度的角度来分析，东莞市作出禁止饲养生猪的决定，并没有违反国务院任何一项关于稳定猪肉市场价格的宏观调控制度，也没有给全国的生猪市场带来灾难性冲击。一些评论者认为，假如全国各地都禁止饲养生猪，那么，中国人将不得不进口猪肉，中国市场猪肉价格将会不断上涨。这是一种缺乏常识的逻辑推断，在市场经济条件下，具有资源优势的经营者一定会在利益的驱动下，合理使用自己的资源，以追求更高的利润。事实上，在许多经济发达的地区，已经形成了具有相对比较优势的产业集群，经营者在市场价格的引导下，会自动地选择适合自己的产业和经营项目。地方政府会根据当地资源要素配置情况，出台产业调整目录，整合当地产业，提高企业的整体竞争能力。